当前地方综合年鉴事业发展存在的问题及今后方向

刘永强

摘　要　近年来，全国年鉴系统坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，深入贯彻落实《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》《全国年鉴事业发展规划（2016—2020年）》，积极开展了新的探索，省、市、县三级综合年鉴编纂工作快速、稳步发展，助推全国年鉴事业转型升级取得了长足的进步。随着全国年鉴事业进入新时代，只有准确把握年鉴事业发展所处的历史方位，才能正确思考和认识当前地方综合年鉴事业发展存在的问题及今后的发展方向。围绕这一思路，笔者梳理地方综合年鉴编纂工作的发展历程，指出当前所处的历史方位，分析存在的主要问题，提出今后的发展方向，并在此基础上就编制第二个《全国地方志事业发展规划纲要》提出一些建议。

关键词　年鉴事业 地方综合年鉴 “年鉴全覆盖”

近年来，全国年鉴系统深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，紧紧围绕贯彻落实《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》（以下简称《规划纲要》）《全国年鉴事业发展规划（2016—2020年）》（以下简称《年鉴规划》）各项目标任务，特别是紧紧围绕贯彻落实《规划纲要》确定的到2020年“做到地方综合年鉴由地方志工作机构组织编纂，一年一鉴，公开出版，实现省、市、县三级综合年鉴全覆盖”[1]即“年鉴全覆盖”目标任务，在中国地方志指导小组（以下简称中指组）及其办公室的有力领导下，深入思考谋划，勇于开拓创新，积极担当作为，取得了新的亮眼成绩，推动全国年鉴事业转型升级取得了长足的进步。与此相应，全国年鉴事业特别是地方综合年鉴编纂工作展现出一些新的特点亮点，呈现出良好的发展态势，为推动全国地方志事业转型升级发挥了年鉴力量、作出了重要贡献。

2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年,是实现第一个百年奋斗目标的决胜之年、脱贫攻坚战的达标之年，也是《规划纲要》《年鉴规划》的收官之年、“年鉴全覆盖”目标的实现之年。在这一历史坐标和时代背景下，如何深刻认识并准确把握全国年鉴事业进入新时代后所处的新的历史方位，正确认识全国三级综合年鉴编纂出版取得的成绩，客观分析其存在的主要问题和面临的主要困难，深入思考下一步的发展走向，是摆在全国年鉴人特别是地方综合年鉴编纂人员面前的时代之问。这一问题的顺利解决，将直接关系到今后一个时期全国年鉴工作能否更好地肩负起新的历史使命，是否能形成新的思路，提出新的举措，解决新的矛盾，实现新的目标。

笔者不揣浅陋，试就上述问题进行系统地梳理和分析，提出一些浅薄的认识。因囿于见识与水平，笔者论述重点为地方综合年鉴，专业年鉴基本未涉及。不当之处，敬请有识者批评指正。

一、地方综合年鉴的发展历程

年鉴诞生于欧洲，鸦片战争后开始被西方列强引入中国。民国时期，年鉴编纂在中国大地上落地生根，取得初步发展，综合年鉴也相应出现。目前所知，第一部由中国人自己编纂的年鉴是1912年左右编纂的《江苏年鉴》（未完稿），其后编纂的属于综合年鉴的先后有《武进年鉴》《无锡年鉴》《广西年鉴》《上海年鉴》《广州年鉴》《江西年鉴》《湖北年鉴》等，为数不多，且大多时编时停。[2]

新中国成立后，年鉴编纂经历了 一段低谷期。随着改革开放，年鉴编纂特别是地方综合年鉴编纂进入快速发展的时期。参考全国地方志系统关于地方志法治化所经历的三大阶段， [3] 地方综合年鉴编纂大体上也经历了依规编鉴、依法编鉴、依法治鉴三个阶段。

（一）依规编鉴阶段：改革开放初到2006年5月

1979年11月，邓小平同志在会见美国不列颠百科全书出版公司副总裁弗兰克·吉布尼等外宾时，对陪同会见的中国大百科全书出版社负责人姜椿芳说：“编辑出版年鉴，很有必要，这是国家的需要，四化建设的需要。”[4]此后，年鉴事业开始迅猛发展。1980年，《世界经济年鉴》《自然科学年鉴》《中国历史学年鉴》《中国百科年鉴》《中国出版年鉴》5种年鉴先后编纂出版，开风气之先，成为新时期中国年鉴事业发展的领头羊。[5]

以此为标志，在一批专业年鉴特别是《中国百科年鉴》的影响带动下，经过中国地方史志协会（后改名为中国地方志学会）、中指组及其办公室和各省级地方志工作机构的指导和推动，地方综合年鉴编纂事业发展驶入了快车道。1982年8月，中国地方史志协会常务理事会一届二次（扩大）会议原则通过《关于新编地方志工作条例的建议》，其中第九条提出“从1982年起，建议各省、市编纂地方年鉴，各县逐年编辑《县志资料汇编》，为今后修志储备资料”[6]，从而首次倡议编纂省级、市级综合年鉴。1983年，中指组恢复成立，在负责指导全国修志工作的同时，也将年鉴编纂工作纳入视野。1985年4月，中指组全体会议讨论通过《新编地方志工作暂行规定》，其第十八条提出“在各省、自治区、直辖市和市、县地方政府主持下，建立地方志编纂委员会，并设置相应的修志常设机构”，各地编纂委员会及其常设机构的主要任务之一就是“编辑出版地方年鉴”[7]，从而将综合年鉴的编纂范围扩大为省、市、县三级。与此相应，1983—1985年，《辽宁年鉴》《河南年鉴》《湖南年鉴》《贵州年鉴》《新疆年鉴》5种省级综合年鉴陆续创办，还有名为《黑龙江经济年鉴》《安徽经济年鉴》《福建经济年鉴》《广西经济年鉴》4种省级经济年鉴陆续创办（后分别改名为《黑龙江年鉴》《安徽年鉴》《福建年鉴》《广西年鉴》）。上述9种年鉴，当时只有《湖南年鉴》《贵州年鉴》《新疆年鉴》是由地方志工作机构编纂的。1985年，年鉴研究中心（后改名为中国版协年鉴工作委员会）成立，对地方综合年鉴编纂工作产生了积极推动作用。[8]随后，省、市、县三级综合年鉴编纂出版逐渐多了起来。

1994年10月，中指组在浙江萧山召开全国地方年鉴工作座谈会，强调编纂地方年鉴是新编地方志工作的重要组成部分，要求各级地方志编纂委员会进一步加强对地方年鉴工作的领导，并就如何加强领导、如何提高地方年鉴质量作出部署。[9]据当时的不完全统计，全国三级综合年鉴共有346种，其中由地方志工作机构编纂的有317种，约占91.62%。[10]1997年5月，中指组二届三次会议讨论通过《关于地方志编纂工作的规定》（1998年2月10日印发施行），延续了《新编地方志工作暂行规定》的提法，其第七条明确规定，各级修志机构的主要任务之一为“编纂出版地方年鉴”[11]。

在长期的编纂中，地方综合年鉴在记述内容和记述形式上不断发展演化，逐渐演变成为适合反映中国国情、具有鲜明中国特色的一种文化载体形式，辐射范围越来越大，引领带动大批专业性年鉴也不断问世。进入21世纪，年鉴种类和数量均呈现快速增长的态势。2002年，《江西年鉴》创办，实现了省级综合年鉴编纂出版的全覆盖。据统计，至2005年底，全国三级综合年鉴共编纂646种，其中省级32种（不包括《兵团年鉴》为31种）、市级208种、县级406种。[12]另据邱新立《地方志发展史上的一座里程碑——谨以此文纪念〈地方志工作条例〉颁行十周年》所说：“当时全国80%以上的地方综合年鉴都是由地方志工作机构组织编纂的”[13]，可以估计至2005年底，由各级地方志工作机构编纂的综合年鉴约为517种。

（二）依法编鉴阶段：2006年5月至2015年8月

随着年鉴编纂的种类、数量不断增多，《新编地方志工作暂行规定》《关于地方志编纂工作的规定》关于地方年鉴的笼统提法越来越难以满足形势发展的需要，年鉴编纂的统筹规划、规范管理、发展走向等问题日渐成为紧迫的重大课题。同时，当时不少地方首轮修志工作完成之后，因为没有明确的、经常性的工作任务，面临着机构被撤销、人员被分流的风险。“如果有编年鉴、编地情书等日常工作，则有助于保持机构、人员的稳定，所以绝大多数地方志机构都希望从法律层面把年鉴纳入地方志工作范畴。”[14]因此，对地方志工作进行立法并将地方综合年鉴纳入地方志工作范畴成为时代发展的必然要求。

2006年5月，国务院《地方志工作条例》应运而生，从法律上规定了地方综合年鉴编纂是地方志工作的重要组成部分，明确县级以上地方人民政府对地方综合年鉴编纂出版的领导职责，以及县级以上地方志工作机构对地方综合年鉴的组织编纂职责，明确工作经费列入本级财政预算，为开展地方综合年鉴工作提供了强有力的法律依据。《地方志工作条例》的颁布施行，标志着年鉴工作迈入法治化轨道，改变了年鉴事业长期面临的生存难题。其后，各省（区、市）陆续出台本地区地方志工作地方法规、政府规章或规范性文件，强化行政职能，三级综合年鉴编纂的种类、数量开始大幅增长。

截至2015年10月，全国三级综合年鉴共编纂2350种，其中省级32种、市级338种、县级1980种。[15]与2005年底相比，约增加1704种，平均每年增加约170种左右，特别是市级综合年鉴编纂基本实现了全覆盖。需要说明的是，这里所说的编纂数，不等于公开出版数，其中很多年鉴内部出版而未公开出版，也未实现一年一鉴（存在时编时停、编纂多年合卷本或多年编一卷等多种情况），因为统计方式的不足，实际公开出版数尚待考。

（三）依法治鉴阶段：2015年8月至今

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视地方志工作，为包括年鉴事业在内的全国地方志事业的快速、健康、科学发展提供了千载难逢的大好机遇。2015年8月，正是在党中央、国务院的关心重视下，国务院办公厅印发《规划纲要》，明确了包括“年鉴全覆盖”目标在内的“两全目标”任务，这是党中央、国务院赋予各级党委、政府的法定职责，为从依法编鉴转变到依法治鉴指明了方向。这是我国第一份关于全国地方志事业发展的规划文件，也是第一份规划年鉴事业发展的文件，在年鉴发展史上同样具有里程碑意义。2016年12月，中指组印发《年鉴规划》，对《规划纲要》中大力加强年鉴工作的有关要求特别是“年鉴全覆盖”核心目标进行了具体细化，明确了到2020年全国年鉴事业发展的总体目标与主要任务。这是第一个全国年鉴工作的规划性文件，第一次对全国年鉴工作作出顶层设计，标志着年鉴事业走上了以科学规划引领科学发展的道路。

在三级综合年鉴中，县级综合年鉴占比最大，是如期实现“年鉴全覆盖”目标的最大难点，因此推动县级综合年鉴全覆盖自然而然就成为全国年鉴工作的中心工作和首要任务。如全国三级综合年鉴2020年卷应编纂3211种，其中县级综合年鉴应编纂2833种，约占88.23%。[16]与2015年10月统计的县级综合年鉴1980种相比，到2020年需要解决的不仅仅是这1980种年鉴的“一年一鉴”、持续公开出版的问题，还要大力推动尚未开始编纂的853种县级综合年鉴实现“从无到有”并在此基础上实现“一年一鉴”、持续公开出版的问题。可以说，县级综合年鉴能否实现全覆盖，直接关系到包括“年鉴全覆盖”目标在内的“两全目标”能否如期实现，其质量高低同样直接关系到包括年鉴事业在内的全国地方志事业转型升级的成败。

但是，与省、市两级综合年鉴相比，县级综合年鉴的各项指标还比较落后，存在诸多困难和问题。[17]在这种背景下，全国年鉴系统紧紧围绕贯彻落实《规划纲要》《年鉴规划》，特别是“年鉴全覆盖”目标，突出问题导向，强化督促指导，不断强化责任意识、担当意识，大刀阔斧地采取了一系列很具雄心、强而有力的举措。比如，在行政推动方面，除采用召开年鉴工作会议或专题调研指导等常规工作手段外，还采取了诸如争取将地方综合年鉴工作与第二轮修志工作一道列入省级政府工作报告、与工作滞后地方签订军令状或责任书、加大督查通报力度及建立督查通报制度、由省级政府出面召开推进会或调度会、约谈滞后地方政府分管领导等一系列非常规手段，体现出了刚性完成法定任务的决心和勇气。[18]这些手段，少数地方在《规划纲要》出台前虽也有涉及，但无论推行的规格、规模及范围，还是推行的手段之多、力度之大、影响之广，都是远超以往的。因此，2015年8月至今，全国年鉴事业步入发展最快的时期，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，推动全国年鉴事业发展的面貌发生了非常大的改变。

这种改变，在“年鉴全覆盖”推进工作上可以看到最直观的反映。截至2019年6月底，全国三级综合年鉴2017年卷应编纂出版3221种，启动编纂2862种，覆盖率约为88.85%，公开出版2151种，覆盖率约为66.78%。[19]截至2019年12月底，全国三级综合年鉴2018年卷应编纂出版3219种，启动编纂3116种，覆盖率约为96.80%，公开出版2309种，覆盖率约为71.73%。[20]其中，2018年卷公开出版数与前述2015年10月统计的编纂数已基本持平。截至2020年3月底，全国三级综合年鉴2019年卷应编纂出版3218种，启动编纂3162种，覆盖率约为98.26%，公开出版1841种，覆盖率约为57.21%。[21]从三级综合年鉴编纂数量上比较，2019年卷编纂数较2015年10月统计数增加812种，平均每年增加203种，与2015年10月之前相比呈现明显加速的态势，并且“一年一鉴”覆盖率更高，公开出版率也大大提高。

全国2017—2019年卷三级综合年鉴启动编纂情况对比图

通过上述简单勾勒可以得知，我国的地方综合年鉴编纂在民国时期初步萌生，新中国建立后，随着改革开放的推进不断发展，经历了三个阶段。从1983—1985年首批省级综合年鉴创刊开始，地方综合年鉴编纂至今不过三十多年的历史，绝大部分是从2006年5月国务院《地方志工作条例》出台后才开始编纂的。按2019年卷三级综合年鉴编纂3162种来说，较2005年底统计数增加的2516种年鉴，都是在短短不超过14年的时间里开始编纂并取得发展的；较2015年10月统计数增加的812种年鉴，更是在短短不超过4年的时间里才开始编纂的。何况，2006年以来新增加的绝大多数都是县级综合年鉴，编纂面临的各种困难可以想见。

一般来说，一种年鉴至少需要经过3—5年发展培育才能打好基础，再经过5—10年乃至更长时间探索创新才逐渐编纂成熟，形成自身风格。因此，我们大体上可以推断说，地方综合年鉴编纂总体上尚处于巩固提升阶段，尚处于从解决“有没有”（数量）到“好不好”（质量）的攻坚过渡阶段，远未到量多质优、百花齐放的成熟定型阶段。这就是地方综合年鉴编纂所处的历史方位。对这一历史方位的论断即使不太准确，也应该相差不远。地方综合年鉴编纂当前总体上处于这一阶段，今后五年甚至更长的一段时间可能仍将处于这一阶段，我国从年鉴大国迈向年鉴强国尚有很长的一段路要走。当然，这并不否定部分综合年鉴经过超过10年甚至超过20年、30年的编纂，已经发展得比较成熟了，早就摆脱了“有没有”的困扰，其中少数优秀年鉴作为先行者和引领者，在“好不好”的基础上不断追求“好看”“好用”，更是肩负着引领地方综合年鉴事业进一步科学发展的时代重任。

基于上述认识，当前以地方综合年鉴编纂为中心的全国年鉴事业正处于船到中流不进则退的关键时期，需要进一步统一思想认识，强化责任担当，坚定必胜信心，全力抢抓进度，重视编纂质量，全面打赢“年鉴全覆盖”攻坚战，不仅要确保到2020年底如期实现“年鉴全覆盖”目标，还要在2021年以后持续巩固这一来之极其不易的势头。[22]这是我们正确思考和认识当前年鉴事业发展特别是地方综合年鉴编纂工作的逻辑起点，不能有也不应有丝毫动摇。在这一逻辑起点上，我们才能科学分析形势，把握发展大势，扣紧时代脉搏，用全面、辩证、长远的眼光正确看待取得的成绩、直面存在的困难和问题，科学谋划好今后一段时期的工作。

二、当前存在的主要问题

近年来，全国年鉴系统立足年鉴工作实际，将深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神与贯彻落实《规划纲要》《年鉴规划》确定的各项目标任务紧密结合起来，进行了一系列积极的探索，在顶层设计、“年鉴全覆盖”推进、编纂范围、质量建设、队伍建设、理论研究、开发利用、编纂方法和手段革新等方面都取得了很大的成绩，呈现出良好的发展态势。[23]但是，在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，在一些制约年鉴事业发展的老问题尚未得到根本解决的情况下，随着新一轮机构改革的推进，“两全目标”推进工作又面临着管理体制调整过渡的情况，少数地方还出现职能定位不够明确、工作衔接不够顺畅、骨干人员流失等问题，此外还面临着书号申请难、书号普遍涨价等问题。面对这些困难和问题，我们必须坚持用发展的眼光来看，通过发展的办法来推动解决。

（一）地方志法规规章落实仍不到位

《地方志工作条例》《规划纲要》均明确了各级地方志工作机构组织编纂地方综合年鉴的职责，但随着新一轮机构改革的推进，部分省（区、市）地方志工作机构的行政职能划归政府部门，部分省（区、市）地方志工作的领导体制由政府主持改为党委主持，原先行之有效的“党委领导、政府主持、地方志工作机构组织实施、社会各界广泛参与”的工作体制进入调整过渡时期，暂时出现了与工作实际不相适应的情况，依法治志的环境发生新的变化，迫切需要迅速建立起适应新形势、新要求的新的地方志工作体制机制，在新起点上全面贯彻落实依法治志的要求。近年来，《天津年鉴》《辽宁年鉴》《浙江年鉴》《西藏年鉴》陆续划归地方志工作机构编纂，但示范引领的作用尚未充分发挥出来。此外，还有极少数县（市、区）不能正确理解“一年一鉴”的要求，有的不按年鉴卷号标识要求标注卷号，有的不编纂当年年鉴而编纂上年或上两年的年鉴，为“年鉴全覆盖”推进工作的协调调度、通报统计增加了阻力。

（二）年鉴事业发展不平衡现象仍比较突出

根据截至2019年12月底2018年卷三级综合年鉴公开出版统计排名，全国年鉴事业发展总体上东部强于中部、中部强于西部的总格局没有变化，县级综合年鉴公开出版仍是最大难点的情况没有变化，发展不平衡现象仍比较突出。但这种地域差别并不是绝对的，不管东部、中部、西部，都有部分省份因为发展基础、采取措施的差异而呈现不同的面貌。从不同省份横向比较来看，截至2019年12月底，2018年卷三级综合年鉴仍有陕西、江西、辽宁、黑龙江、内蒙古、新疆6省（区）公开出版覆盖率尚未达到50%，2019年卷三级综合年鉴多达17个省（区、市）和兵团公开出版覆盖率尚未达到50%，差别较大。同为东北地区，吉林省三级综合年鉴2018年卷、2019年卷公开出版覆盖率分别约为97.14%、100%；而辽宁、黑龙江2省三级综合年鉴2018年卷公开出版覆盖率均未超过30%，2019年卷公开出版覆盖率甚至均未超过10%。[24]从2017年卷、2018年卷、2019年卷纵向比较来看，部分省份因为采取强有力的推进措施，“年鉴全覆盖”推进工作取得重大飞跃，如甘肃省三级综合年鉴2017年卷公开出版覆盖率为70.30%，排名第15位，2018年卷、2019年卷公开出版覆盖率均达到100%，排名并列第一位。从部分省（区、市）内部不同地区比较来说，发展不平衡也是很明显的，有的东部、西部差距大，有的北部、南部差距大，特别是部分市（州）“年鉴全覆盖”推进工作整体滞后，存在明显短板，严重影响全省（区）的总体排名。

（三）少数地方领导对年鉴工作的认识仍然不高

思想认识是依法落实修志编鉴法定职责的先导。从全国情况来看，部分地方党委、政府主管领导对地方志工作认识仍然很不到位，在推动依法修志编鉴、履行《地方志工作条例》《规划纲要》确定的领导职责、主体责任等方面没有采取有效措施，仍存在有的主管领导从未到地方志工作机构调研或很少过问地方志工作的情况，提高重视程度、提供各方面保障以及推动解决实际工作难题也就成为一句空话。这与“年鉴全覆盖”推进工作的迫切要求相比相距甚远。这与部分基层地方志工作机构主动争取地方党委、政府领导的重视不够也有关系。还有一些地方停留在地方志工作机构主业就是修志一业的旧观念上，缺乏对年鉴工作的重视和投入。2018年下半年至今，受新一轮机构改革的影响，一些地方出现了党委政府分管领导暂时未明确、地方志工作机构主要负责人调整变动、骨干人员流失等多方面的情况，在客观上也影响到了“两全目标”工作的正常推进。

（四）机构、编制、人员、经费等保障仍存不足

年鉴编纂机构、编制、人员、经费不到位是各级地方志工作机构、年鉴编纂单位普遍遇到的困难。少数地方仍存在地方志工作无机构、无编制、无人员的极端情况，年鉴工作更是如此。有的地方虽然有机构、有编制、有人员，但机构规格低、编制人员少或编制被借用调用、人员被抽调参加脱贫攻坚或其他中心工作的情况比较普遍，编制人员占编不在岗或在编不在岗的问题比较突出。以工作基础较好的江苏省为例，江苏省近年来着力解决部分市辖区无地方志工作机构的问题，但在实际执行过程中，一些市辖区分管领导和人员编制均不到位，一些市辖区启动了年鉴编纂但只能靠临时外聘人员勉强支撑。另如，内蒙古、黑龙江、西藏、青海等省（区）部分县（市、区）无专设的地方志工作机构，其工作由党委办或政府办负责，很难推动。相较于上述问题，经费问题越来越成为制约“年鉴全覆盖”推进工作的重大障碍，一些县（市、区）受困于地方财政压力，迟迟未将年鉴工作经费列入财政预算，不仅培训难、编纂难，而且年鉴出版更难。

（五）年鉴质量建设仍待加强

质量是年鉴事业发展的生命线。结合近年深入推进中国年鉴精品工程、开展全国地方志优秀成果（年鉴类）评审活动，虽发现了一些高质量的精品佳作，但也不可否认的是，全国范围内的年鉴编纂质量保障机制、评价体系尚未建立起来，大多数年鉴在质量上还存在比较多的问题。[25]主要表现为：在严把政治关、保密关等方面存在不足，党和国家领导人活动记述不当或违规记述港澳台事务、军事涉密内容、敏感内容等情况还时有出现；编纂理念和思路因循守旧，创新意识不强；对体例体裁认识不足，述、记、图、表、录等体裁形式运用不当；框架设计不合理，领属关系不当、栏目编排混乱、上下层次不清等问题较为突出；年度特点和地方特色不够突出；条目选题选材不够全面、系统、准确，标题拟定、概念表述等不够严谨、规范；图片、表格使用不够严谨、规范，不按规定标注审图号的情况比较多见；资料性不强，行文中工作总结、工作报告痕迹较重；版式设计不够美观、大方；编校质量仍需要提高等。特别是，部分县（市、区）采用“服务外包”的方式，委托社会编辑机构或文化公司编纂出版年鉴，有的辅以一定程度的质量管控手段，有的完全放手不管，因此，这些年鉴的质量值得引起重视，需要建立起相应的行之有效的年鉴质量管控机制或审查验收机制。

（六）理论研究滞后情况仍未改观

从全国情况来看，各级地方志工作机构对年鉴理论研究的重视不够，鼓励和支持也不够，年鉴理论研究滞后于编纂实践的问题仍比较突出。除中国地方志指导小组办公室（以下简称中指办）及北京、吉林、上海、江苏、福建等省（市）每年坚持举办论坛、研讨会等年鉴学术活动外，其他省（区、市）组织开展相关学术研讨活动很少，学术平台建设较为落后，学术氛围不够活跃，学术交流和思想争鸣不足，年鉴理论研究还没有形成良好的氛围。中指办主办的《中国年鉴研究》期刊作为年鉴界唯一的公开性学术期刊，长年面临组稿困难，高质量的学术论文较少，造成学术影响力相对有限，引领推动学科建设的作用尚未充分发挥出来。年鉴工作者对年鉴理论研究的积极性未能充分调动起来，研究动力明显不足，既有的研究还不同程度地存在重经验体会轻理论探索、理论研究与编纂实践需求严重脱节，甚至选题重复、老生常谈、严重缺乏新见等问题。这与快速推进的年鉴编纂实践亟待进行理论创新的时代要求相比，仍存在较大差距。

（七）人员队伍业务水平仍待提升

据2016年7月15日李培林在第一次全国年鉴工作会议上的讲话中所说，当时全国专职和兼职年鉴编纂人员约2万人，参与三级综合年鉴撰稿的人员有二十多万人，可谓数量可观。[26]但年鉴编纂是专业性很强的一项工作，对编纂人员的专业素养有很高的要求。第一，编纂队伍建设仍较薄弱。各地普遍存在年鉴编纂人员缺失的窘迫局面，以省级地方志工作机构为例，年鉴部门一般只有3—5人，少的只有1—2人，少数省份至今未设年鉴部门而由其他部门临时负责年鉴工作，每年既要编省级年鉴，还要指导全省编纂综合年鉴、专业年鉴，工作分身乏术，顾不过来。很多县（市、区）从事年鉴工作的只有1—2人，而且随时可能被抽调借调，少数地方还是临时聘用人员或退休老同志，专职人员少，专业人才更是奇缺。第二，常态化、系统化培训仍然不足。很多年鉴编纂人员没有经过全面系统的专业教育培训，对年鉴的基本理论、编纂理论和应用理论掌握不深，难以满足工作需要。鉴于各方面原因，多数省级地方志工作机构难以分层分类开展年鉴培训，使得培训针对性不强，少数省级地方志工作机构甚至很少开展年鉴培训工作，加上大多数市、县两级地方志工作机构的培训工作更是薄弱，使得现有的业务培训与工作实际需求相比相差巨大。第三，编纂人员变动频繁仍是常态。这是一个很难克服的老问题，同时随着新一轮机构改革的推进，一些地方负责年鉴编纂的人员调整变化非常大，出现了专业人才本来就不多反而加速流失的情况，编纂人员的新生化、断层化更加突出。

（八）年鉴出版难的形势仍较严峻

从2018年起，全国范围内都出现图书出版费用大幅度上涨、书号申请难等问题，年鉴出版实际需求与出版单位有效供给之间产生非常大的落差，使得年鉴出版阶段的时间进一步延长，出版时效性不强的矛盾进一步加剧。一方面，一些地方在原来预算基础上无法准确预估后期年鉴出版费用，在申请追加出版费用涨价部分方面十分困难，年鉴公开出版的经费压力比较大。一些省份均出现因缺乏经费而转为由内部出版或出版多年合卷本甚至半途搁置的情况。另一方面，鉴于年鉴编纂的规律性和出版单位下半年出版量比较集中的阶段性，等年鉴编纂完成后再联系出版社签订出版合同则为时已晚，或者申请不到书号，或者申请到书号迟迟不能进入出版流程。这样，就对年鉴编纂进度有了新的要求，需要尽早完成编纂，送交出版社。从前述三级综合年鉴2017年卷、2018年卷公开出版覆盖率纵向比较来看，不论是当年公开出版数比较，还是延展一年后公开出版数比较，虽都有所增加，但与公开出版全覆盖的要求相比还相距较远，2018年卷、2019年卷实现当年编纂、当年公开出版的年鉴数量均不到50%。从这个角度上说，年鉴出版难的问题更加突出了，无形中增大了到2020年底如期实现“年鉴全覆盖”目标的难度。

（九）年鉴资源开发利用水平仍待提高

近年来，年鉴资源开发利用工作取得了一些成绩，但总体上仍相对薄弱，迫切需要引起重视，创新开发利用形式，提升服务党政机关和社会各界的能力。主要表现为：部分地区对开发利用的重要性认识不到位，缺乏开发利用的意识，重编纂出版、轻开发利用；年鉴出版周期长，出版时间滞后较多，时效性不强，社会知晓度不高；年鉴内容的深度和广度不够，资料价值不高，影响了年鉴资源的开发利用价值；开发利用形式比较简单，传播渠道比较老套、狭窄，传播手段侧重于地情资料书籍编纂，数字化、网络化建设比较滞后而且使用率偏低，年鉴资源得不到充分利用。

三、今后发展方向

《规划纲要》《年鉴规划》提出了到2020年必须完成的一系列艰巨繁重的年鉴工作任务，其中的“年鉴全覆盖”目标因具有指标性意义，更是广受关注。到2020年底只有半年时间了，真正到了决战决胜的时刻。而剩下的这半年，也是研究谋划今后五年以至更长一段时期年鉴事业发展的关键时期。这就要求我们，一方面要提高政治站位，尽最大努力，力争如期完成《规划纲要》《年鉴规划》确定的各项工作任务；另一方面也要立足当前，放眼长远，认真思考并科学谋划年鉴事业的今后发展。

（一）大力推进依法治鉴

《规划纲要》明确提出要坚持依法治志的原则，这是首次将“依法治志”写入国务院文件，具有非常重要的意义。“依法治志”的“志”，在外延上涵盖了年鉴，对于年鉴工作来讲，就是“依法治鉴”。[27]根据《地方志工作条例》《规划纲要》规定，按照“法定职责必须为”的要求，年鉴工作作为地方政府的一项法定职责，不是想做或不想做的工作，而是必须要完成好的工作。随着新一轮机构改革，部分省市地方志工作划归当地党委领导，当地党委也理应担负起这一法定职责，切实落实好“依法治志”“依法治鉴”的要求。

各级地方志工作机构尤其是省级地方志工作机构要充分利用好现有的法规体系，积极联合地方人大、政府法制部门和政府督查部门，针对薄弱环节，盯紧工作推动不力或进展缓慢的地方，抓紧运用强化督查、点名通报、签订责任书或军令状、领导约谈以及发提醒函等各种手段，一步一个脚印扎实推动“年鉴全覆盖”推进工作。各级地方志工作机构尤其是市、县两级地方志工作机构要增强依法治鉴意识，紧紧扣住法规要求，紧密结合贯彻落实“一纳入、八到位”情况，抓住主要矛盾和工作短板，注重运用法治思维、法治方式来思考谋划工作落实，积极向党委、政府主管领导以至主要领导汇报，推动各级党委、政府依法履行对年鉴工作的主体责任，在确保认识到位、领导到位上下更大功夫。特别是，年鉴工作的年度性色彩较浓，经费到位问题非常重要，要把依法落实将年鉴工作经费列入本级党委、政府财政预算作为重中之重的优先工作，确保编纂经费、出版经费以及培训经费保障到位。各级地方志工作机构要加大地方志工作法规规章的宣传、执行力度，定期开展执法监督检查，适时召开工作推进会、调度会、调研指导会，实行压力传导，压实工作责任。对于当前“年鉴全覆盖”推进工作中比较突出的问题，如书号紧张问题、地图绘制难问题，应积极推广吉林、黑龙江、安徽、福建、甘肃等省协调有关部门整体性解决的做法。书号紧张问题还可积极争取有关部门给予支持，探索可能的途径，如推动具备条件地方的年鉴恢复年刊形式。

2017年5月17日，中指办印发《中国年鉴精品工程实施方案》

（二）大力推动精品建设

年鉴质量建设是一项系统工程，涉及创新意识、组织机构、队伍状况、经费支撑、理论研究、规范化建设、精品培育、精品评价体系等多个方面。年鉴质量的提高不是一蹴而就的，而是一个比较漫长的渐进过程。同时，“年鉴全覆盖”推进工作进展越快，越需要质量保证。鉴于近年全国年鉴质量评审中发现的常见质量问题，要继续下大力气严把政治关、保密关、史实关、体例关、文字关、出版关。当前，中指办在质量建设上，紧紧围绕贯彻落实《地方综合年鉴编纂出版规定》（即“一规定”），以中国年鉴精品工程、开展全国地方志优秀成果（年鉴类）年度评审活动为重要抓手（即“两抓手”），着力打造有代表性的年鉴精品，以点带面，逐步扩大辐射效应。“一花独放不是春，百花齐放春满园”。目前，北京、吉林、江苏、福建、广西等省（区、市）正在推进自身的年鉴精品工程，以点带面，积极扩大精品年鉴的辐射影响，都取得了非常明显的效果。其他省（区、市）也应努力跟进，紧扣“一规定、两抓手”，实施好本省（区、市）年鉴精品工程和相关质量评审活动，稳步创建自己的年鉴精品品牌，在高质量推进“年鉴全覆盖”上主动发声、主动作为，以便将涓涓细流汇成大江大河，在全国建立全覆盖的年鉴精品体系和精品建设网络，为年鉴事业高质量发展夯实根基。

（三）大力深化理论研究

当前，年鉴事业正处于全面推进转型升级的关键时期，更需要不断推进理论创新，并在不断推进理论创新的基础上不断推进实践创新。一是要牢牢坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。要坚持正确的政治方向和科学的思维方式，破除落后的思想和思维模式，牢固树立与时俱进、开拓创新的理念，不断推动理论创新。二是要深入开展调研。年鉴编纂实践性很强，没有大量细致的实际调研工作，年鉴理论创新就成了无本之木、无源之水，年鉴理论研究和学科建设就会流于形式，无法起到真正指导实践、引领实践的作用。三是要加强与相关高等院校、科研机构专家学者的交流合作，吸引相关学科专业领域的专家学者投入到年鉴研究中来，广泛参考借鉴各学科研究理论、方法和综合吸纳各学科专业知识、成果，积极研究解决年鉴编纂的热点难点问题，加快推进年鉴学科体系、学术体系、话语体系建设，争取推出一批高质量研究成果，大大拓展年鉴理论研究的深度和广度。四是要充分发挥《中国年鉴研究》期刊的学术平台作用、中国地方志学会年鉴分会的学术阵地作用，团结联系全国各地的年鉴研究团体、研究人员，积极组织年鉴编纂研讨活动，努力营造上下联动、内外合力的浓厚的理论研究氛围，为年鉴编纂水平的提高和年鉴事业的发展提供强有力的理论支撑。

（四）大力加强队伍建设

人才队伍是事业发展长盛不衰的重要基础和根本保障。党的十九大报告中强调，要“加快建设人才强国”。2018年5月，中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，要求建设高素质专业化干部队伍，强化能力培训和实践锻炼，提高专业思维和专业素养，注重培养专业作风、专业精神，突出精准化和实效性。年鉴事业正处于如期实现“年鉴全覆盖”目标、全面推进转型升级最为关键的时期，更加需要深入学习贯彻落实党中央关于“人才强国”战略的要求，适应年鉴事业转型升级的需要，紧紧围绕高素质专业化的发展方向，破除年鉴人才发展瓶颈，完善年鉴人才培养机制。这就需要顺应新时代的要求，及时转变观念，进行科学规划，积极创新。针对年鉴工作实践性强的特点，要把年鉴业务培训放在更加重要的位置上，由中指组及其办公室牵头，探索建立全国一盘棋的年鉴业务培训制度。主要包括：一是谋划建立全国年鉴业务培训师资队伍，兼顾师资力量个人专长，依托互联网技术，加强培训课程建设；二是谋划建立全国性的分层分类培训机制，既兼顾不同层次需求，又注重向基层倾斜，充分发挥市级地方志工作机构居中培训传导的作用，更多地向县级综合年鉴编纂人员倾斜；三是谋划制定中长期和年度年鉴业务培训计划，各地结合自身情况推动谋划实施编纂人员培训的全覆盖计划或局部全覆盖计划，具备条件的地方可先行先试。

（五）大力提升用鉴水平

年鉴时效强，内容新鲜活跃，与人民群众现实生活联系紧密，是各级党政领导和广大人民群众熟悉一地地情、了解各行各业新建设新成就新经验、借鉴人民创造历史和改造历史智慧的重要载体。因此，要站在助力地方经济社会发展的战略高度和全局高度来认识年鉴资源开发利用的意义，不断创新服务手段和方式，用人们喜闻乐见的方式包括新媒体传播年鉴、推广年鉴、使用年鉴。各级地方志工作机构和年鉴编纂单位要立足于充分发挥年鉴的存史、育人、资政功能，加强对年鉴资源的深加工，通过编辑（写）资政报告、年鉴简本、地情书籍等，为党委政府决策服务，为行业部门发展服务，为社会各界参考借鉴服务；要利用年鉴辑录的文献资料和记录的数据资料，建立各类专题资料库、数据库和图片库，为方兴未艾的各种智库建设提供助力；要依托方志馆和地情网站，免费为社会各界提供更加开放便捷的查阅、咨询服务；要积极探索“互联网+”发展趋势下的年鉴信息化工作，探索网络化年鉴发展新模式，加快建设年鉴资源数据库，方便读者上线查阅，让记载在纸上的信息“活起来”；要积极与科研机构、高等院校等进行合作，及时推动转化年鉴记载的研究成果，拓展年鉴的使用范围。

（六）大力加大宣传力度

实践证明，各级领导干部在认识年鉴的基础上重视了，社会各界在了解年鉴的基础上熟悉了，年鉴事业发展才会有好的土壤，才能向更大的广度和深度上拓展延伸。因此，年鉴工作者不能仅仅埋头于年鉴编纂出版，要借助各级各类新闻媒体，大力宣传年鉴工作贯彻落实党和国家大政方针的新举措、年鉴工作服务经济社会发展的新成绩、年鉴工作者投身全面建成小康社会过程中的新贡献；要继续采取向有关领导干部和社会人士、向地方“两会”代表赠送年鉴及相关衍生成果的形式，努力形成制度化，为各方面决策提供咨询服务，积极争取有关领导干部了解年鉴、认识年鉴、重视年鉴、使用年鉴，强化和推动提高他们履行编纂年鉴领导责任和带头开发利用年鉴的认识和水平；要挖掘年鉴资源的现实价值，设计宣传主题，创新宣传形式，推出一批贴近社会现实、人民群众喜闻乐见、有较大社会影响力的年鉴宣传精品；要继续推动年鉴文化进机关、进农村、进社区、进校园、进企业、进军营，逐步在全社会培育浓厚的年鉴意识，在推动地方城乡文化建设、培育地方历史记忆方面作出新的更大的贡献。

四、余论

综上所述，地方综合年鉴虽萌芽于民国时期，但真正取得大的发展还是在改革开放以后。从首批省级综合年鉴创办起，大体上经历了依规编鉴、依法编鉴、依法治鉴三个阶段，大多数三级综合年鉴都是2006年以后才开始编纂的，逐步实现“一年一鉴”、公开出版更是2015年《规划纲要》出台后才有的。因此，地方综合年鉴事业总体上尚处于巩固提升阶段，尚处于从解决“有没有”（数量）到“好不好”（质量）的攻坚过渡阶段，这一历史方位，是思考和认识当前全国年鉴事业特别是地方综合年鉴事业发展的逻辑起点。在这一起点上，全国年鉴系统应保持发展的眼光，冷静理性分析当前存在的制约地方综合年鉴事业发展的一系列老问题、新问题，通过进一步改革创新来谋求解决。到2020年底时间已经非常有限了，全国年鉴系统应保持战略定力，坚定发展信心，按照既定部署，全力打赢“年鉴全覆盖”攻坚战，完成《规划纲要》《年鉴规划》确定的其他各项工作任务。同时针对存在的主要问题，以推进依法治鉴、推动精品建设、深化理论研究、加强队伍建设、提升用鉴水平、加大宣传力度等工作为重点，科学谋划好今后的工作。

最后，笔者认为，考虑到年鉴事业的健康可持续发展和保证国家政策性文件的延续性、稳定性，第二个《全国地方志事业发展规划纲要》仍要坚持写明“年鉴全覆盖”目标，坚持今后五年持续巩固“年鉴全覆盖”成果，并以此为核心目标研究安排今后年鉴工作的重点、任务、步骤。笔者还认为，那些反对继续坚持“年鉴全覆盖”目标的主张，不管是变通处理，还是回避不提，都是有欠商榷的。这些主张大多强调各地存在的实际困难，虽有一定的道理，但实为一隅之见，不见全局。

一方面，这些主张对“年鉴全覆盖”目标在全国年鉴事业转型升级过程中凝聚力量、引领方向的“风向标”作用的认识存在不足。“编鉴”与“修志”并列为地方志工作两大主业，是经历了一个较长的发展过程，最终才由《规划纲要》明文提出“修志编鉴”确定下来，并通过《规划纲要》的第二条主要任务明确提出“年鉴全覆盖”目标进行具体体现的。[28]对照地方综合年鉴发展的前两个阶段，可以说，这是中国方志文化适应新时代新使命新要求的重大时代创新，具有非常重要的历史意义和时代价值。这是包括年鉴工作者在内的全国方志人经过很长时间艰辛探索、奋发有为的结果，来之不易，只能倍加珍惜，不能有丝毫麻痹大意松劲思想，我们对此应有清醒的认识。《规划纲要》出台后，推动如期实现“年鉴全覆盖”目标成为激励全国年鉴系统特别是县级综合年鉴编纂人员提高凝聚力、向心力、战斗力的最大动力，而且中指组及其办公室、各级地方志工作机构的很多谋划、措施都是紧紧围绕“年鉴全覆盖”目标展开的，“年鉴全覆盖”推进工作及其引领的地方综合年鉴编纂工作早已成为年鉴事业发展的压舱石、定盘星。正所谓基础不牢，地动山摇，“编鉴”这一主业在当前及今后一个时期能不能立得住、站得牢，以至能不能行稳致远，仍离不开“年鉴全覆盖”推进工作的引领带动作用。

另一方面，这些主张对“年鉴全覆盖”推进工作引领开创的全国年鉴事业发展新局面的认识存在不足。包括“年鉴全覆盖”目标在内的“两全目标”的相关内容，是国务院办公厅印发《规划纲要》的“中央政令”刚性意味最强的地方，毫不含糊，没有讨价还价的余地。[29]正是因为“年鉴全覆盖”推进工作被列为法定任务、刚性任务，各级党委、政府必须依法履行自身法定职责，才会予以高度重视，从政策扶持、财政投入及各种保障方面提供了前所未有的支持。在“年鉴全覆盖”攻坚战决战决胜的关键时期，如何巩固提升“年鉴全覆盖”成效，实现“年鉴全覆盖”推进工作的可持续性，同“年鉴全覆盖”攻坚战一样都是必须要正视和解决好的重要问题。这个时候，对将来设定“年鉴全覆盖”目标的任何弱化，都可能会使当前的“年鉴全覆盖”推进工作失去推动力，并进而使得当前全力实现“年鉴全覆盖”目标变成了仅仅是为了实现“全覆盖”而实现“全覆盖”，失去了其应有的重要意义。在这一问题上，全国各地开展的脱贫攻坚巩固提升行动给我们提供了很好的启示，值得认真参考借鉴。因此，各种弱化“年鉴全覆盖”目标的主张都无异于釜底抽薪，不仅会严重打击士气，扰乱当前年鉴事业发展的步伐，还会使得先前的很多努力前功尽弃。特别是对于那些为数众多的基础条件难以充分保障的县级综合年鉴编纂单位，在第二轮修志完成又没有年鉴编纂出版硬性任务的情况下，很可能重演首轮修志结束很多地方事罢人散的一幕，那样的话，代价将非常惨重。

参考文献

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[12]《2005年度旧志整理、地情书和年鉴出版情况统计表》，《中国地方志年鉴》编辑部编：《中国地方志年鉴（2006）》，第386页。需要指出的是，该表题中“2005年度”误写为“2004本年度”，此处加以更正。

[13]邱新立：《地方志发展史上的一座里程碑——谨以此文纪念〈地方志工作条例〉颁行十周年》，《中国地方志》2016年第5期。

[14]邱新立：《地方志发展史上的一座里程碑——谨以此文纪念〈地方志工作条例〉颁行十周年》，《中国地方志》2016年第5期。

[15]《全国地方志系统年鉴出版情况统计表》（截至2015年10月31日），中国方志网，www.difangzhi.cn/zxfw/tjsj/201602/t20160224_4939877.shtml［2020年5月20日］。

[16]中国地方志指导小组：《关于2020年第一季度全国第二轮省市县三级志书和综合年鉴全覆盖完成情况的通报》，2020年5月11日。

[17]周慧：《县级年鉴全覆盖的难点与对策》，《中国年鉴研究》2019年第2期。

[18]刘永强：《年鉴进入新时代：牢记新使命迈上新征程——2017年全国年鉴事业发展的形势和任务》，冀祥德主编：《中国年鉴发展报告（2018）》，方志出版社，2018年，第5~6页。

[19]中国地方志指导小组：《关于2019年第一季度全国第二轮省市县三级志书和综合年鉴全覆盖完成情况的通报》，2019年6月10日；《关于2019年第二季度全国第二轮省市县三级志书和综合年鉴全覆盖完成情况的通报》，2019年8月21日。三级综合年鉴2017年卷公开出版统计到2019年第二季度通报截止。

[20]中国地方志指导小组：《关于2019年第四季度全国第二轮省市县三级志书和综合年鉴全覆盖完成情况的通报》，2020年2月5日。三级综合年鉴2018年卷编纂出版统计到2019年第四季度通报截止。

[21]中国地方志指导小组：《关于2020年第一季度全国第二轮省市县三级志书和综合年鉴全覆盖完成情况的通报》，2020年5月11日。

[22]中国地方志指导小组2019年11月27日印发的《关于全力做好省市县三级综合年鉴2020年卷编纂出版工作的通知》，已就2021年以后三级综合年鉴编纂出版工作作出部署，其第五条明确提出：“到2020年如期实现‘年鉴全覆盖’是阶段性目标，巩固‘年鉴全覆盖’成果是一项长期任务”，并进而要求建立长效机制，不断巩固“年鉴全覆盖”成果。

[23]刘永强：《年鉴进入新时代：牢记新使命迈上新征程——2017年全国年鉴事业发展的形势和任务》，冀祥德主编：《中国年鉴发展报告（2018）》，第4～12页。

[24]中国地方志指导小组：《关于2019年第四季度全国第二轮省市县三级志书和综合年鉴全覆盖完成情况的通报》，2020年2月5日。

[25]杨卓轩：《地方综合年鉴质量控制研究——以2017年度全国地方志优秀成果（年鉴类）评审为例》，《中国年鉴研究》2018年第2期；李涛、韩刚：《论地方综合年鉴军事内容的质量管控——以第五届全国地方志优秀成果（年鉴类）评审活动参评年鉴为例》，《中国年鉴研究》2018年第3期。

[26]李培林：《统一思想，凝心聚力，深入贯彻落实〈规划纲要〉，努力实现年鉴事业发展新跨越——在第一次全国年鉴工作会议上的讲话》，《中国地方志》2016年第9期。

[27]李培林：《统一思想，凝心聚力，深入贯彻落实〈规划纲要〉，努力实现年鉴事业发展新跨越——在第一次全国年鉴工作会议上的讲话》，《中国地方志》2016年第9期。

[28]邱新立：《〈全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）〉解读》，《中国地方志》2015年第11期。

[29]李培林：《学习贯彻〈规划纲要〉，推动地方志事业科学发展——在学习贯彻〈全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）〉会议上的讲话》，《中国地方志》2015年第11期。

（本文作者：刘永强，系中国地方志指导小组办公室年鉴处处长、副研究员，主要研究方向为中国古代史、方志学、年鉴学。 ）

（来源：《中国年鉴研究》2020年第2期）