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潘捷军:对两轮修志转换期若干重大问题的思考与建议

作者:潘捷军 来源:史志龙江 2020-09-25 发布时间:2020-09-25 13:11:47 浏览次数: 【字体:

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按国务院《地方志工作条例》(简称《条例》)“地方志书每20年左右编修一次”的规定,全国各地二轮修志期即将结束,并将进入改革开放以来第三轮大规模修志周期。目前,中国地方志指导小组(简称中指组)和全国各地都在广泛开展“十四五”发展规划和三轮修志期的调研工作。所谓“预则立,不预则废”,在两轮修志转换的关键时期,借鉴一轮修志结束时的经验,如何认识二轮修志期中存在的若干重大问题并提炼规律、提出对策,对今后的工作和事业发展具有重要意义。目前的主要问题基本可归纳为两个方面:一是如何总结二轮修志工作,二是如何认识三轮修志期所面临的问题及采取何种对策。现从实践和理论结合层面,就这两个问题作一简要分析,以引起业界关注特别是各级方志机构领导层决策参考。

如何总结二轮修志工作经验——以评价指标体系为例

2001—2020年,系改革开放以来全国第二轮大规模修志工作。与第一轮相比,各地都取得了令人瞩目的新成就,同时仍存在一些值得关注又未予解决的问题。特别2016年5月,时任中国社科院院长、中指组组长王伟光同志向全国方志系统首次提出了“转型升级”的总要求。那么,通过什么方式来全面系统地总结二轮修志工作经验,并分析转型升级面临的形势,借以提炼未来发展规律,以为“十四五”和第三轮工作提供借鉴,同样值得我们深思。为此,笔者主持的中国(浙江)地方志学术研究中心,专门研发了全国地方志工作转型升级评价指标体系(简表附后)。其目的在于为各地工作设置一个共同操作平台和评价体系,便于用同一标准来衡量同一区域内各地的工作,或比较不同区域间的差异,这样既便于上级以此衡量指导工作,也便于各地相互间取长补短,共同提高。近年来笔者还以此为题,在广东全国第一次地方志工作经验交流会上作了大会专题汇报发言,并在吉林、重庆、河南、贵州等全国多个省市的地方志工作培训班上分别作过介绍演示,得到广泛关注和好评。这一成果还曾得到王伟光同志“研究很重要”“很有意义”的批示肯定。

在这个评价指标体系中,首先需要关注的是指标选取和权重设定。该体系以“一业为主,多业并举、全面发展”的格局为主要参照系,设计时既突出志鉴主业,又覆盖工作所涉及的各方面,以便全面衡量一地的发展现状;既注重切合各地实际并突出其各自不同的亮点,又注意“一把尺子量到底”,从而相互间具有可比性,以树立共同的发展标杆。这样,一级指标选取和权重的设定,主要从该项内容在整体事业发展中所具有的重要性来考虑;二级指标则从最能反映其工作业绩和效果内容进行分项;三级指标则是在前两者基础上的细化量化,以进一步体现这项工作的精准化和可操作性。

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注:此表以省级方志机构为模板;具体内容可根据实际情况设置,分值也可作微调。

在测定具体指标权重时,根据不同情况进行分类测评:第一类是任务型指标(如机构设置、二轮志书编纂等),以完成情况及完成比例来进行评定;第二类是已固化情况(如传统资源类的历代志书等)及已完成的工作(如两轮志书编纂及全国志鉴工作成果奖等),可根据各地情况(如一省中的各市、县等)进行排序,确定一个中间位,以第一位为100,中间位为50,计算出每一位差值,再按测评对象位次进行评定;第三类是动态发展指标(如方志馆建设、网站建设等)可根据某一时限的进展情况,参照上述方法进行测评。

为测验和体现评价指标体系的实用性,浙江省方志系统还结合实际开展了两方面测评实践。一方面,在全国方志系统率先开展了“方志工作示范县”的推评活动。由各县(市、区)对照标准自行申报,省方志办专门成立专家组,按评审表逐项衡量打分。最后在六个申报单位中,有四个县(区、市)入选第一批示范单位。各地普遍反映,这种方式对衡量评价一地的工作系统全面、科学规范,确实为全省工作起到了示范标杆作用。另一方面,浙江还与其他有关省份进行了对比自测,通过测评,浙江同样看到了工作的差距和发展的标杆,同时也印证了设计这一评价指标体系的价值意义。

需要强调的是,指标体系测评显示,每一被测单位或多或少几乎均有突出成绩和亮点业绩,即先进地区并非一好百好,相对落后地区也并非一无是处,而是各有所长,各具特色。例如,尽管有些内陆省份与沿海发达地区相比,尚存在不同程度的差距,但根据历年来各地提交给全国省级方志机构负责人会议的年度工作总结等材料显示,在一级指标“体制保障力”所属的“政策环境”“机构设置”“管理机制”等二级指标中,有的内陆省份工作毫不逊色,有些指标甚至超过了有的沿海省份。这也实事求是反映了各地改革开放以来,特别经过两轮修志实践,地方志工作和事业产生的显著变化。同时也从一个侧面反映了评价指标体系项目及权重设置的科学性、合理性。当然,既然是相同的数值比较和细化的计量测评,样本之间总会有差距,既有总分上的差距,也有三级指标相互比较形成的具体差异,从而会使各样本单位通过“取长补短”来“扬长避短”,这也正是评价指标体系的主旨和价值所在。

评价指标体系虽是一种初步尝试,但确是全面、客观、系统评价二轮修志期特定区域内方志工作总体状况的一种有益探索和有效方法。面对全国方志事业转型升级的新形势和三轮修志工作新要求,指标体系还有待进一步完善。需进一步关注和解决的问题有:

一是内容和权重设置的科学规范问题。即目前的指标框架是否全部涵盖了各项工作,权重分配是否合理等等。

二是各地在具体实施时,可能会根据实际“扬‘长’避‘短’”重新设置指标(即可能会将优势项目权重定高,将不足项目权重定低),这样同一个指标由于权重不一,显然会形成不同的评价结果。因而指标体系在一个区域范围内(如一省、一市之内)需“一把尺子量到底”,不能根据主观偏好各取所需,以确保评价指标体系的相对客观公正。

三是应根据实际情况变化及时调整指标体系及相应权重,即既要保持体系在一定时期(如一个年度)一个区域(如省域)的相对稳定,又要与时俱进。如在设计体系时,“中国名镇志”、“中国名村志”编纂工程尚未启动,因而未列入其中。同样,有的工作已完成,就要从体系中及时去除,以新指标加以替代等等,这也是转型升级主题中“转”的内在要求,“升”的必然趋势。

当然,评价体系只是总结检验二轮修志工作的一种形式,实际工作远非一张图表即可涵盖。各地还可根据实际情况自行探索总结,以更好地推动三轮修志工作和事业发展。

从“四基”角度看“十四五”及三轮修志期所面临的问题和基本对策

按《条例》规定,2021-2040年,全国将普遍进入改革开放以来的第三轮修志周期。那么,我们现在面临什么样的形势,又应采取何种对策,笔者将其概括为“四基”:基础,基本,基点,基准。

(一)基础:新一轮工作周期面临的环境条件

“基础”即“十四五”和三轮修志工作即将到来时,全国方志系统所面临的形势、环境和条件,以此确定工作目标无疑是三轮修志期和“十四五”规划的重要内容和主干部分。就地方志工作总体而言,志书编修(特别是省、市、 县三级综合志书)无疑仍是三轮修志期的主业。按常规,“十四五”志书编修应在全国各地“十三五”即二轮修志工作基本结束基础上展开。但以浙江为例,即便到2020年即二轮工作期结束时全省市县二轮修志工作全部完成,由于二轮志书大多下限较晚(这一轮修志期全省共规划市县志98部,只有2部下限在1994、1995年即2000年前,其他下限都在2000年后,而且绝大部分都在2010年左右)。即在三轮修志周期,全省各地基本未达到《条例》20年为一轮修志期的年限要求,一般还要再过10年左右(即到2030年“十六五”时期)才可进入新一轮大规模修志期,因此客观上会形成一个大规模修志的“空窗期”。当然,也有人提出改变修志期限的设想(如将20年修志期限缩短为10年等)。从个例看也许可行,但从长期形成的方志编纂规律看,要在全国范围内实施显然不科学也不切实际。而且不仅是浙江,估计全国各地(除广东等个别地区外)情况基本如此。由于修志是地方志工作的主业,因此可考虑“十四五”规划期间全国方志工作的基本定位是:

一是坚持全部完成二轮修志工作。因按全国各地现状,以出版为标志,到2020年二轮修志全部完成仍有不同程度困难和问题,故应在确保质量前提下,全力以赴坚决打好“两全目标”攻坚战。

二是通过试点(如全国可以广东等先进省份为试点,各省、区、市也可自行选择试点单位),高质量高标准起步三轮修志工作,为“十五五”在全国全面启动修志工作打好基础,树立标杆。

三是善于突出重点,彰显亮点,攻克难点。二轮修志期有一个突出特点:在“一业为主”的同时,志、鉴、库、网、馆、刊、会、研、用、史“十业”全面起步并持续向好。“十四五”是突破“一本书主义”的大好时机,因此各地要下大力气推动“十业”全面发展,使全国地方史志事业进入一个“百花齐放、繁花似锦”的新时代。

(二)基本:新时期工作所要遵循的基本原则

所谓“基本”是指由《条例》定位的全国地方志工作应遵循的基本原则不能变。众所周知,编修方志是中国悠久的历史传统。经长期的历史实践,“官书”已成为地方志书(特别是区域性综合志书)的基本定位和重要特征,地方志工作也已成为各级政府的重要行政职能,依法修志也是改革开放以来两轮修志工作逐步积累并日渐强化的一个重要经验。

随着时间推移特别是行政体制机构改革的逐步深化,全国地方志工作又面临着不少新问题和新挑战。例如,一方面,近年来全国各地的地方志机构设置格局发生了较大变化。以浙江为例,随着杭州、台州等市方志机构与党史等机构的合并,目前全省从市到县(市、区)几乎已没有方志单设机构,大多实现了方志、党史“二合一”或和与档案“三合一”的格局。这种情况其实并非浙江个例。从全国看,同样已成为本轮机构改革一个值得关注的现象和发展趋势。其实从笔者曾在县级政府的工作经历看,在市、县两级基层方志部门层面上,其综合性、实践性功能相对强于学术性、专业性,因而地方党委政府在机构设置上,更注重的是如何通过人员合理配置来提高综合效益和行政效率。而且客观上这种体制格局,也有利于史志鉴等各方面工作通过资源共享来提升效率效能,因而总体上具有积极意义。但这种格局关系如处理不当,也会带来一些问题并影响事业发展。例如,随着机构合并,市县一级(尤其到县级)一般会采取多馆合一模式,难以单独再建方志馆,这对资源合理配置、综合运用无疑具有积极意义。但这样近年来全国方志馆方兴未艾的发展势头会有所减缓,而且以笔者多年研究体会,方志馆毕竟又不同于党史馆和档案馆。当然这也从另一角度对方志馆建设提出了更高要求。限于篇幅在此不作赘述。

另一方面,同样随着机构改革的快速推进,原本系事业单位性质(有的人员又为“参公”形式)的方志机构,也按改革要求逐步剥离行政职能,迅速向纯事业单位转化。如浙江省编制部门近期下达给省方志办的“三定”方案中,虽然仍明确同意加挂“省政府地方志办公室”的牌子,也同意机构仍具有“指导督促省直有关部门”和“承担全省……指导、组织和协调等工作”的职能,但又明确其为“公益一类事业单位”并“不得承担行政职能”。这样今后机构指导督促全省依法修志、依法治志的行政职能显然会有所弱化。这种情况估计在全国各地机构改革中也会不同程度存在。这是两轮修志转换期值得关注的一个重大问题。

必须指出:机构改革是从中央到地方各级党委政府按经济社会发展大局的统一部署,对此各级地方志机构不仅应坚决执行,而且要善于从思想方法到工作方法迅速适应,尽快融入,笔者以为这同样是新形势下全国方志系统转型升级的一个重要内容。但与此同时,全系统还要坚持按《条例》要求,坚持依法修志、依法治志的原则不动摇。特别在两轮修志转换期,更要善于在总结经验基础上,转变观念,开阔视野,寻求适应新形势的新方法新对策。例如最近中指组领导已就《中华人民共和国史志法》立法问题作了全面系统地思考,并提出了相应对策,这应是当前和今后一个时期工作的重要导引和示范文本,值得我们认真学习领会并借鉴执行。

(三)基点:新时期工作主要目标和重点任务

“基点”就是在上述明确“基础”现状、遵循“基本”原则的前提下,对“十四五”时期和三轮修志工作基本“重点”的梳理、分析与确立。笔者以为下一阶段特别是“十四五”时期,除日常工作外,主要可考虑从以下几方面入手:

1.全面开展地方史编研工作。2015年中宣部等部门《关于进一步做好地方史编写出版工作的通知》(“新广出办发〔2015〕45号”)下发后,地方史编研在全系统所占比重日益突显。它与方志、党史等有一定关联,但又不同于两者,而是具有自身独特的研究对象和规律。对此我们应高度重视,在总结方志、党史等编研工作经验基础上,拓宽思路,制定规划,研究方法,全面开展地方志史编研工作。

2.高度重视志鉴等成果的开发利用工作。修志为用,历来是方志工作的一个重要指导原则。据不完全统计,改革开放以来两轮修志工作中,全国各地已编纂出版省、市、县三级志书1万多部,部门志(行业志、专业志)和乡镇村志2万多部,地方综合年鉴3万多部,打造了我国有史以来最大的社会科学成果群和地情资料库。对这一大批历代方志人含辛茹苦、历经艰辛的倾情奉献,我们不能轻易将其束之高阁,更不能随意打入冷宫。在中指组征求意见时,有的省级方志机构主要领导甚至还提出,“十四五”期间的主要工作应是对二轮志书的开发利用,而不是急于对三轮修志铺摊子、上项目。特别要善于充分利用2021年中国共产党建党100周年等重要历史节点,加大志书等成果开发利用和宣传力度,让方志文化真正走近社会,走进人心。

3.高标准高质量完成《中国抗日战争志》编纂出版工作。《中国抗日战争志》系中指组和国家社科规划办于2016年联合启动的重大工程,由11卷专志和各省(区、市)分志组成。近年来由于各地一般先全力保证“两全目标”到2020年如期完成,故这一工程相对有所延缓。因而在“两全目标”基本完成后,应将其提到重要议事日程并加快推进,特别同样要善于用好2021年建党100周年和抗日战争爆发90周年等重要历史节点,争取奉献高质量成果。

4.大力推进“一体两翼”工程。这是中指组近年来面向全国全系统开展的重点工作,是方志工作向基层延伸、向社会拓展的重要平台。要善于通过“扩面、提质、增效”,使名镇、名村、名山、名水等“名志系列工程”全面开花,硕果满园,努力使其成为新时期各地方志工作成就成效的展示窗口。

5.把谱牒编修工作提到应有位置。“国有史,地有志,家有谱”历来是中华民族的优良传统。但由于种种原因,与地方史一样,全国对此项工作尚无主管部门,为此全国史志部门应像地方史那样予以承担。但家谱毕竟不同于志鉴史等“官书”,故主要应着眼于政策制定等宏观指导和对社会民间自发行为的有序管理,而非直接参与编纂并给予经费等资助。力求使其为弘扬民族文化传统走正路、扬正气。

6.认真研究论证,精心组织筹划,适时启动“中华一统志”(《中华通志》)或《中华人民共和国国志》编纂工作(略)。

7.积极致力于人才培养与队伍建设。人才断层是首轮修志结束后全国业界出现的普遍现象。从二轮修志看,由于受人员“参公”等因素影响,在方志工作行政趋势有所强化的同时,学术研究氛围仍渐趋淡化。有效之策之一就是大力加强人才培养和队伍建设。如可面向全国中青年史志工作者,开展“全国方志系统十佳学术领军人物”评选,实施“全国地方史志系统人才梯队建设计划”等;如充分发挥老一辈方志工作者的作用,通过成立各级专家委员会(有别于学会组织)、出版回忆录口述史、拍摄专访、设立成果展、颁授荣誉称号证书等方式,使方志传统进一步得以传承弘扬,积极探索建立人才培养的长效机制。

8.进一步加强学术研究和学科建设。如前所述,学术研究和学科建设相对仍是方志事业发展的薄弱环节。为此一方面要通过加大人才培养力度等途径,加快自身建设进程。另一方面要善于拓宽视野解放思想,借助外力多管齐下,如依托中国社科院、中国历史研究院、中国社科院大学等现有平台,加快推进史志融合进程,争取使方志学科早日升级。同时鼓励全社会参与支持事业发展,如继续依托有关高校,由中指办通过规范定点、制定计划、联合招生、定期指导监督等方式,开展系统化规模化培训工作,等等。争取方志学术研究和学科建设在“十四五”和三轮修志周期有较大改观。

(四)基准:新时期工作标准和基本规范

“基准”即“十四五”和三轮修志周期时期工作可执行标准和基本规范。历经改革开放40多年特别是两轮修志工作的经验积累,我们的很多工作应到了更为精准施策发力的阶段。例如:

——在提升主业工作质量上,在继续开展综合年鉴等年度性评奖工作的同时,建议开展全国二轮精品志书评奖工作,通过总结经验,梳理问题,提炼规律,制订规范,为三轮修志树立样板打好基础。为此笔者还曾在全国率先研发了《××志(××××)》评审表(简表附后),以为业界提升评稿质量提供借鉴。而且这张表已经省内外20多次志稿评审和讲课等实践检验,取得了良好效果。

——在队伍建设上,按中指办领导意见,今后,对各级史志机构主要负责人、主编等专业人员,可开展持证上岗培训认定工作;对系统以外的非专业人士,可通过成果送审、业余参与方志工作时间累积认定、工作检查评定(如修志、家谱编修企业等)等方式进行星级评定,也可在全国范围内评选百名方志系统“能工巧匠”,以鼓励更多的人参与支持这项工作。

——在各业发展止,对方志馆、年鉴等需规范又可量化的工作,有的可按中指组已定规范,有的可组织专家认真调研并制定新规范,以此来不断提升工作和事业发展质量水平。

以上系笔者在两轮修志转换期对若干重大问题的初步思考与简要分析建议,以期通过全系统共同努力,使全国工作和事业较之于“十三五”和前两轮工作,在质量和水平上真正有新提高,实现新跨越。

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(来源:《黑龙江史志》2020年第4期;作者系浙江省地方志办公室主任,省社科院研究员,兼任中国地方志学会副会长、中国(浙江)地方志学术研究中心主任、省地方志学会会长等职。)

作者:潘捷军

来源: 史志龙江 2020-09-25
责任编辑:张亚
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